宁洱哈尼族彝族自治县人民政府
行政复议决定书
宁政行复决字〔2025〕第9号
申请人：普洱市铁路投资有限责任公司，统一社会信用代码：91530800MA6K3YJJ10，住所：普洱市思茅区鱼水路18号，法定代表人：张西峰。
被申请人：宁洱哈尼族彝族自治县自然资源局
法定代表人：孔召宏，职务：局长
地址：宁洱县宁洱镇宏远路34号。
申请人对被申请人于2025年4月11日作出的宁自然资执罚〔2024〕70号《行政处罚决定书》不服提出的行政复议申请，本机关已于2025年4月21日受理。依法适用普通程序进行审理，因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，经批准，延长期限30日，现已审理终结。
申请人请求：1.立即责令停止执行编号为宁自然资执罚〔2024〕70号《行政处罚决定书》；2.撤销宁自然资执罚〔2024〕70号《行政处罚决定书》。
申请人称：
一、行政处罚认定事实错误
本案属于承包经营活动，经过普洱市国资委批准，但被申请人对事实不予认定，其处罚决定书上也无事实认定，武断进行行政处罚，属于典型的认定事实错误。
申请人在本案中并没有违法所得，获得违法所得的主体是云南誉铁投资开发有限责任公司。但被申请人却认定申请人存在违法所得，属于处罚事实错误。
二、被处罚对象认定错误
（一）从定义上分析。《中华人民共和国行政处罚法》第二条对于行政处罚已经有清晰的定义，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。所以，行政处罚的对象应当是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织。
行政处罚的对象，是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织。本案中，违反采矿权有关管理秩序实施越界开采矿产资源行为的，是云南誉铁投资开发有限责任公司，并非申请人。
（二）从行为上分析。根据普洱市国有资产监督管理委员会的决定，普洱市铁路投资有限责任公司将案涉采矿权承包给云南誉铁投资开发有限责任公司。该承包行为无论是否成立，均不能否认实施越界开采矿产资源行为的主体是云南誉铁投资开发有限责任公司。
（三）从法律上分析。一是如果承包行为有效，那么基于承包关系，申请人担负监管责任，云南誉铁投资开发有限责任公司担负合法开采的责任，针对越界开展行为的被处罚对象应当是云南誉铁投资开发有限责任公司。二是如果承包行为无效，那么云南誉铁投资开发有限责任公司则属于无证开采，更应当对越界开采行为负责。但无论上述两种行为采取哪一种，应当对越界开采行为负责的均是云南誉铁投资开发有限责任公司，而非申请人。
三、处罚金额计算欠妥
（一）价格确认中，未明确价格为含税价格。宁洱县发展和改革局价格认定中心出具的《关于玄武岩矿原矿的价格认定结论书》认定的价格（32元/立方米）应为含税价。该价格应在《关于玄武岩矿原矿的价格认定结论书》予以明确。
（二）计算违法所得时未予以扣减应扣减事项。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施违法行为所取得的款项。法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定”和《自然资源行政处罚办法》（2024年5月1日起施行）第十四条规定“自然资源行政处罚当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。违法所得是指实施自然资源违法行为所取得的款项，但可以扣除合法成本和投入，具体扣除办法由自然资源部另行规定”的规定，计算违法所得时应予以扣除销售越界开采矿产品时已缴纳的有关直接税费、租赁采挖设备产生的租赁费用、投入的直接材料和人工等费用。但处罚告知中并未予以扣减相关费用。
四、行政处罚社会效果法治效果极差
该行政处罚不仅为违法犯罪分子保驾护航，使非法采矿主体长期逍遥法外，更使得国有资产存在严重流失风险，以国有资产为私营企业主的违法行为买单。
综上，宁自然资执罚〔2024〕70号《行政处罚决定书》事实不清，主体认定错误，适用法律错误，应予以撤销。
被申请人称:
一、认定申请人是越界采矿行为的违法主体事实清楚证据确实充分
一是宁洱县自然资源局于2018年8月30日向普洱市铁路投资有限责任公司颁发《中华人民共和国采矿许可证》持有采矿证的主体是普洱市铁路投资有限责任公司，同时《采矿权行政管理合同》也是普洱市铁路投资有限公司法定代表人李永华签字，盖公司的印章。二是按照国务院《探矿权采矿权转让管理办法》（2014年修订）第三条第（二）项规定：“已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让给他人采矿”。普洱铁路投资有限公司取得采矿权证后，宁洱县自然资源局从未接到关于转让采矿权的申请，也未看到过给予批准转让采矿权的文件。三是2022年，宁洱县自然资源局对普洱市铁路投资责任有限公司越界开采行为进行立案查处时，在案件调查过程中普洱市铁路投资责任有限公司授权委托人（苏微寒）从未提出过违法主体是云南誉铁投资开发有限责任公司，案件调查直至出具行政处罚决定书都没有对违法主体提出过异议，承认越界开采行为人是普洱市铁路投资责任有限公司，收到处罚决定书后也主动履行处罚决定。四是在普洱铁路投资有限责任公司（甲方）与云南誉铁投资开发有限责任公司（乙方）于2020年3月12日签订的《承包合同》甲乙双方权利义务中乙方的权利中明确规定“乙方有权使用甲方的采矿权证、安全生产许可证等与采石有关的证件”，在采矿权证没有转让的情况下，乙方云南誉铁投资有限责任公司使用甲方普洱铁路投资有限责任公司的证件，视为授权委托，以普洱铁路投资有限责任公司的名义在开采石料，其行为真正主体是普洱铁路投资有限责任公司。
二、程序合法，使用法律准确，处罚适当
一是重新启动案件纠错程序，2022年10月31日至11月1日，国家自然资源督察成都局云南督察组对普洱市开展耕地保护督查、矿产资源督查工作中发现宁洱县自然资源局在查处普洱市铁路投资有限责任公司越界采矿案件时存在“宽松软”情形。经宁洱县自然资源局研究决定，重新审查核实案件事实，经过审查核实，原处罚决定书认定没收违法所得以普洱市采矿权出让收益市场基准价作为计算标准明显错误，决定撤销原作出并送达的《自然资源行政处罚决定书》（宁自然资执罚〔2022〕10号），相关法律文书按照规定送达，听证应申请人申请按程序举行。二是法律适用：越界开采行为发生在2018年11月—2021年9月期间，按照“法不溯及既往”的原则，我们适用违法行为发生时有效的法律法规和规范。宁洱县自然资源局是按照《中华人民共和国矿产资源法》（1986年通过，1996年修改）《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（1994年国务院令第152号，参照违法行为发生时有效执行的《普洱市自然资源行政处罚自由裁量权基准》（试行）作出《行政处罚决定书》所列处罚意见参照违法行为发生时《自然资源行政处罚办法》（2014年5月7日国土资源部令第60号）对没收没有作出具体规定。三是没收的计算标准：根据2024年12月4日宁洱县发展和改革局价格认证中心出具的《关于玄武岩矿原矿的价格认定结论书》（宁发改价认〔2024〕152号），建筑石料用玄武岩原矿的零售价格为32元/立方米，认定价格为：36400立方米×32元/立方米=1164800元。这里需要特别说明的是，申请人对没收的对象有误解，《矿产资源法》规定的是“没收矿产品和违法所得”，其中包括2部分，一部分是矿产品，一部分是违法所得。在本案中我们本着减轻国有企业负担的想法，不认为申请人有违法所得，采取没收矿产品的处罚方式，因玄武岩矿已经被出售，我们按照原矿的认定价格计算没收金额。
综上所述，被申请人对申请人作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，使用法律准确，程序合法。
被申请人为证明其作出的宁自然资执罚〔2024〕70号《行政处罚决定书》合法，向本机关提交了以下证据材料复印件：
1.普洱市铁路投资有限责任公司采矿许可证（证号C5308212018067120146402）；2.2018年8月30日《采矿权行政管理合同》；3.2022年7月7日《询问笔录》；4.2025年2月24日《普洱市铁路投资有限责任公司宁洱县磨黑镇把边村曼抗组广巴崩玄武岩矿生产经营证明》；5.2022年7月7日普洱市铁路投资有限责任公司授权委托材料；6.宁自然资执罚〔2022〕10号《自然资源行政处罚决定书》及送达回证；7.2022年9月13日普洱市铁路投资有限责任公司罚没收入缴款—《云南省罚没收入专用收据》；8.2022年9月13日普洱市铁路投资有限责任公司出具的由云南誉铁投资有限责任公司代缴费用的情况说明；9.2022年9月13日中国建设银行单位客户专用回单（云南誉铁投资开发有限责任公司电子转账凭证）；10.2020年3月12日普洱市铁路投资有限责任公司与云南誉铁投资有限责任公司就“宁洱县磨黑镇把边村曼抗组广巴崩玄武岩矿”项目签订的《承包合同》；11.2022年11月17日《国家自然资源督察成都局云南督察组关于确认2022年耕地保护督察及矿产资源督察发现问题的函》；12.2022年12月1日《普洱市人民政府关于2022年耕地保护及矿产资源督察发现问题核实确认情况的报告》；13.2023年6月20日《宁洱哈尼族彝族自治县自然资源局关于配合调查普洱市铁路投资有限责任公司宁洱县广巴崩建筑用玄武岩矿越界采矿案件的函》；14.2023年第六期《宁洱县自然资源局会议纪要》；15.宁自然资撤罚〔2024〕70号撤销行政处罚决定书及送达回证；16.《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》法条摘录；17.宁发改价认〔2024〕152号《关于玄武岩矿原矿的价格认定结论书》；18.云发改价格〔2021〕1064号《云南省发展和改革委员会关于印发云南省价格认定工作规范的通知》；19.2024年12月12日普洱市铁路投资有限责任公司涉嫌越界开采玄武岩调查报告；20.2024年12月12日违法案件审理记录；21.2024年12月13日违法案件处理决定呈批表；22.宁自然资执告〔2024〕70号行政处罚告知书；23.宁自然资执听告〔2024〕70号行政处罚听证告知书；24.宁自然资听〔2025〕字第1号听证通知书及送达回证；25.普洱市铁路投资有限责任公司听证申辩意见；26.行政处罚听证会笔录；27.2025年第3期《宁洱县磨黑镇把边村曼抗小组玄武岩越界开采行政处罚听证会议纪要》；28.宁自然资执罚〔2024〕70号《行政处罚决定书》。
经审查，本机关对以下证据予以采信：
1.普洱市铁路投资有限责任公司采矿许可证（证号C5308212018067120146402）；2.2018年8月30日《采矿权行政管理合同》；3.2022年7月7日《询问笔录》；4.2025年2月24日《普洱市铁路投资有限责任公司宁洱县磨黑镇把边村曼抗组广巴崩玄武岩矿生产经营证明》；5.2022年7月7日普洱市铁路投资有限责任公司授权委托材料；6.宁自然资执罚〔2022〕10号《自然资源行政处罚决定书》及送达回证；7.2022年9月13日普洱市铁路投资有限责任公司罚没收入缴款—《云南省罚没收入专用收据》；8.2022年9月13日中国建设银行单位客户专用回单（云南誉铁投资开发有限责任公司电子转账凭证）；9.2020年3月12日普洱市铁路投资有限责任公司与云南誉铁投资有限责任公司就“宁洱县磨黑镇把边村曼抗组广巴崩玄武岩矿”项目签订的《承包合同》；10.2022年12月1日《普洱市人民政府关于2022年耕地保护及矿产资源督察发现问题核实确认情况的报告》；11.2023年6月20日《宁洱哈尼族彝族自治县自然资源局关于配合调查普洱市铁路投资有限责任公司宁洱县广巴崩建筑用玄武岩矿越界采矿案件的函》；12.宁自然资撤罚〔2024〕70号撤销行政处罚决定书及送达回证；13.宁发改价认〔2024〕152号《关于玄武岩矿原矿的价格认定结论书》；14.2024年12月12日普洱市铁路投资有限责任公司涉嫌越界开采玄武岩调查报告；15.2024年12月12日违法案件审理记录；16.2024年12月13日违法案件处理决定呈批表；17.宁自然资执告〔2024〕70号行政处罚告知书；18.宁自然资执听告〔2024〕70号行政处罚听证告知书；19.宁自然资听〔2025〕字第1号听证通知书及送达回证；20.行政处罚听证会笔录。
经审理查明：
2022年9月1日，宁洱县自然资源局作出宁自然资执罚〔2022〕10号《自然资源行政处罚决定书》，认为普洱市铁路投资有限责任公司超出《采矿许可证》载明的范围开采玄武岩，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条及《矿产资源开采登记管理办法》第三十二条的规定，属越界开采，对普洱市铁路投资有限责任公司作出没收违法所得89726元、罚款6000元的行政处罚。行政处罚决定书于2022年9月1日送达。后罚没款由云南誉铁投资开发有限责任公司代缴。
2022年11月17日国家自然资源督察成都局云南督察组将发现的耕地保护及矿产资源等两方面的问题移交普洱市人民政府，其中包括普洱市铁路投资有限责任公司越界采矿案件查处存在“宽松软”的问题。2022年12月1日，普洱市人民政府对移交的问题进行确认核实，其中确认普洱市铁路投资有限责任公司越界采矿案件查处存在“宽松软”的问题。
2024年11月12日，宁洱县自然资源局作出宁自然资撤罚〔2024〕70号《撤销行政处罚决定书》，撤销宁自然资执罚〔2022〕10号《自然资源行政处罚决定书》，并于同日送达，后重新对案件进行调查。
2025年2月27日，宁洱县自然资源局对拟对普洱市铁路投资有限责任公司作出的行政处罚：没收违法所得1164800.00元、罚款6000元进行行政处罚告知（宁自然资执告〔2024〕70号《行政处罚告知书》）、行政处罚听证告知（宁自然资执听告〔2024〕70号《行政处罚听证告知书》）。2025年4月3日召开听证会。2025年4月10日，宁洱县自然资源局作出《宁洱县磨黑镇把边村曼抗小组玄武岩越界开采行政处罚听证会议纪要》。2025年4月11日，宁洱县自然资源局作出宁自然资执罚〔2024〕70号《行政处罚决定书》。
普洱市铁路投资有限责任公司不服宁洱县自然资源局作出的宁自然资执罚〔2024〕70号《行政处罚决定书》，于2025年4月18日向县人民政府申请行政复议，请求立即责令停止执行编号为宁自然资执罚〔2024〕70号《行政处罚决定书》、撤销宁自然资执罚〔2024〕70号《行政处罚决定书》。2025年4月21日，复议机关决定受理。后因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，经批准，延长期限30日。现已复议完毕。
本机关认为：
根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则（1994年3月26日国务院令第152号发布）》第八条第三款：“设区的市人民政府、自治州人民政府和县级人民政府及其负责管理矿产资源的部门，依法对本级人民政府批准开办的国有矿山企业和本行政区域内的集体所有制矿山企业、私营矿山企业、个体采矿者以及在本行政区域内从事勘查施工的单位和个人进行监督管理，依法保护探矿权人、采矿权人的合法权益”的规定。宁洱县自然资源局有权对宁洱县磨黑镇把边村曼抗组广巴崩玄武岩矿开采活动进行监督管理。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第七十五条第二款：“行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政处罚的行为，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正”的规定，宁洱县自然资源局在上级反馈对普洱市铁路投资有限责任公司越界采矿案件查处存在“宽松软”的问题后，经审查，撤销宁自然资执罚〔2022〕10号《自然资源行政处罚决定书》后重新作出行政处罚决定并无不当。
对于行政机关主动改正，撤销已生效行政处罚决定并重新作出行政处罚决定的程序，法律法规并无明确规定，但仍需遵循《中华人民共和国行政处罚法》《自然资源行政处罚办法》《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》的相关规定，保障当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。
根据《自然资源行政处罚办法》第三十二条：“在自然资源主管部门作出重大行政处罚决定前，应当进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，自然资源主管部门不得作出决定。自然资源行政处罚法制审核适用《自然资源执法监督规定》”；《自然资源执法监督规定》第二十一条：“县级以上自然资源主管部门实行重大行政执法决定法制审核制度。在作出重大行政处罚决定前，由该部门的法制工作机构对拟作出决定的合法性、适当性进行审核。未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。重大行政处罚决定，包括没收违法采出的矿产品、没收违法所得、没收违法建筑物、限期拆除违法建筑物、吊销勘查许可证或者采矿许可证、地质灾害防治单位资质、测绘资质等行政处罚决定等”；第二十三条“法制审核原则上采取书面审核的方式，审核以下内容：（一）执法主体是否合法；（二）是否超越本机关执法权限；（三）违法定性是否准确；（四）法律适用是否正确；（五）程序是否合法；（六）行政裁量权行使是否适当；（七）行政执法文书是否完备规范；（八）违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关等；（九）其他需要审核的内容”；第二十四条第二款：“经过审核，对拟作出的重大行政处罚决定符合本规定第二十三条的，法制工作机构出具通过法制审核的书面意见；对不符合规定的，不予通过法制审核。”《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》重大执法决定法制审核部分：“在作出重大执法决定前，自然资源主管部门法制机构应当对重大执法决定的法定权限、法律依据、法定程序等的合法性进行审核。审核通过的，出具《重大执法决定法制审核意见书》”的规定，本案中，宁洱县自然资源局重新作出行政处罚决定前，进行了行政处罚告知、行政处罚听证告知，并举行了听证，但对普洱市铁路投资有限责任公司作出没收违法所得的行政处罚决定，未按上述要求开展重大执法决定法制审核，违反法定程序。
《中华人民共和国行政处罚法》第七十三条第一款：“当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外”的规定，行政复议期间行政处罚不停止执行。对于申请人提出的：“立即责令停止执行编号为宁自然资执罚〔2024〕70号《行政处罚决定书》”的行政复议请求，本复议机关不予支持。
综上，宁自然资执罚〔2024〕70号《行政处罚决定书》违法法定程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第（二）项之规定，本机关决定：
撤销宁自然资执罚〔2024〕70号《行政处罚决定书》。
如不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。
宁洱哈尼族彝族自治县人民政府
2025年7月14日
